CONTRIBUTION : OSP et DSP. Y VOIR PLUS CLAIR !

OSP-DSP

Les termes d’OSP (obligation de service public) et de DSP (délégation de service public) sont régulièrement utilisés dans les prises de positions politiques et les commentaires les plus divers, en cette période ou les transports maritimes font la « une » de l’actualité. Mais que recouvrent-ils ?

QUESTION 1 : POURQUOI Y A T-IL DES OSP OU UNE DSP ? 

Depuis le 1er janvier 1976 le dispositif de continuité territoriale a été mis en oeuvre pour les liaisons maritimes, afin de réduire les contraintes de l’insularité et d’assurer la libre circulation des personnes et des biens à l’intérieur des États membres.

Il a été étendu trois ans plus tard (en 1979) aux liaisons aériennes.

Il est encadré par plusieurs règlements et directives communautaires, transposés en droit français. Leur but est d’instaurer la libre concurrence, censée diminuer les prix, entre les transporteurs.

Cependant, lorsque les autorités nationales (ou régionales) d’un pays de l’Union Européenne (UE), constatent une insuffisance des services réguliers de transport si celui-ci était uniquement soumis aux forces du marché, elles sont en droit de mettre en place un service public de transport.

C’est le cas de la desserte de la Corse qui obéit au principe de continuité territoriale, qui a pour but de réduire les contraintes de l’insularité et d’assurer la libre circulation des personnes et des biens à l’intérieur des États membres.

C’est la raison pour laquelle il existe un service public entre les ports de Corse et le continent français, pour compenser l’insuffisance de service régulier de transport.

Le port de Marseille a été prépondérant pour des raisons économiques, car il est le plus adapté au modèle économique existant qui transforme la Corse principalement en marché de consommation.

C’est en effet à Marseille que se trouvent les plates formes logistiques des grands groupes de distributions ayant leurs partenaires en Corse (grandes surfaces alimentaires, de bricolage ou de BTP).

Cet état de fait a conduit la Corse à avoir une balance des échanges commerciaux largement déséquilibrée, situation décrite dans un billet sur le site des I CHJASSI DI U CUMUNU :

https://ichjassidiucumunu.com/2015/06/13/les-transports-et-le-retablissements-des-relations-entre-la-corse-et-son-espace-naturel/

L’insuffisance des services réguliers de transport si celui-ci était uniquement soumis aux forces du marché est elle, patente et s’illustre tant dans le maritime que dans l’aérien avec l’arrivée de multiples opérateurs privés durant la seule saison estivale.

La mise en place d’un service public destinée à compenser l’absence de desserte ou une desserte inadaptée durant le reste de l’année se fait sous la forme d’OSP ou d’une DSP.

QUESTION 2 : QUE SONT LES OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC ?

La notion d’OSP apparaît pour la première fois en droit communautaire avec la publication du Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l’action des États membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable. Elles furent ensuite étendues aux transports maritimes.

Les OSP sont définies comme des obligations que « s’il considérait son propre intérêt commercial, l’armateur communautaire en question n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ni dans les mêmes conditions ».

Les OSP ne peuvent s’appliquer qu’en cas de cabotage régulier. Le cabotage maritime est le terme qui recouvre le transport maritime entre des ports d’un même pays de l’UE.

Le règlement communautaire donne une liste précise et exhaustive de leur contenu. Ces obligations doivent s’en tenir à des exigences strictes concernant :

  • les ports à desservir,
  • la régularité, la continuité, la fréquence,
  • la capacité de service, les tarifs pratiqués et l’équipage du navire.

Les OSP peuvent donner lieu à une « compensation » limitée « au montant nécessaire pour couvrir les coûts net occasionnés par l’exécution de chaque obligations de service public, en tenant compte des recettes relatives conservées par le transporteur ainsi que d’un bénéfice raisonnable ».

D’un point de vue économique, les OSP devraient être dimensionnées de façon à satisfaire les besoins du marché, notamment en termes de capacités et de fréquences. Ces OSP devraient être réparties entre les opérateurs afin de ne pas entretenir de capacités largement supérieures à la demande.

C’est ce que dénonçait le rapport REVET (http://www.csmm.developpement-durable.gouv.fr/rapport-du-senateur-charles-revet-sur-la-desserte-a184.html) en son temps, avec des taux de remplissage passagers des navires, qui était de l’ordre d’un tiers de la capacité des places offertes depuis 2004.

S’agissant du fret, les besoins de la Corse de situent autour de 2 millions de mètre linéaires, c’est à dire la longueur nécessaire dans la totalité des navires pour embarquer les remorques accompagnées (avec camions de traction et chauffeur) et non accompagnées (la remorque sans camion de traction est chargée sur le navire dans le port de départ puis déchargée dans le port d’arrivée ou l’attend le camion avec traction).

Reste aux OSP à définir la capacité « passagers » et « fret » à subventionner, avec des conséquences sociales sérieuses.

En effet la surcapacité de l’offre « passagers » ne serait pas prise en compte dans la compensation du service rendu. La compensation pour le fret devrait tenir compte d’une éventuelle évolution. La conjugaison de ces deux facteurs aurait des conséquences sur l’équilibre économique des lignes évoluant sur les destinations retenues, avec des répercussions sur le nombre de navires nécessaires pour assurer le service et bien évidemment sur les personnels qui en assurent la bonne marche.

Enfin il convient de noter que le transport aérien fonctionne sur la base d’OSP.

QUESTION 3 : QU’EST-CE QUE LA DÉLÉGATION DE SERVICE PUBLIC ?

En vertu de l’article L 1411-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), une DSP est « un contrat par lequel une personne morale[1] de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire[2] public ou privé, dont la rémunération est substantiellement[3] liée aux résultats de l’exploitation de service. »

En clair, une DSP consiste pour la personne publique à déléguer la gestion de l’un de ses services à une autre personne publique ou à une personne privé, considérée comme plus apte à sa gestion et ainsi ne pas utiliser ses propres ressources pour ce faire, car la dépense serait supérieure à celle qu’y consacrerait le délégataire.

Le délégataire supporte un certain risque économique car il se rémunère en faisant payer les usagers du service public.

Le reste de ses recettes est assuré par une subvention qui est formalisée dans le contrat liant la personne publique au .

Le Conseil d’État a estimé que les subventions dans le cadre de DSP ne peuvent être que limitées[4], ou liées aux résultats d’exploitation[5] du service.

Pour conclure, la DSP se définit par :

  • le fait que le délégataire (société en charge de l’exécution du service) et non la personne publique, supporte le risque économique lié à l’exploitation du service public ;
  • la personne publique (la CTC et l’OTC pour ce qui nous concerne) qui assure le contrôle et la responsabilité du service public peut verser des subventions au délégataire ;
  • ces subventions ne doivent pas être trop élevées, au risque de trop réduire ou de faire disparaître le risque économique assumé par le délégataire (note 5 précitée) ;
  • l’octroi d’un monopole au délégataire sur les trajets concernant la DSP.

À la différence des OSP, la DSP est un contrat qui lie la personne publique et la société attributaire. Il peut prévoir des clauses plus strictes que celles des OSP : horaires, équipages, longueur et vitesse des navires par exemple.

Malheureusement jusqu’ici ce type de clause a conduit à une instabilité juridique récurrente, qui a occasionné des amendes de la Commission européenne, la sanction des juridictions administratives (tribunal administratif, cour administrative d’appel de Marseille et Conseil d’État) et une compagnie (l’ex SNCM) sous la tutelle du Tribunal de Commerce de Marseille et dont nul ne sait avec certitude comment et sous quelle forme elle va évoluer.

Il convient cependant de tempérer ce constat d’instabilité juridique par le fait que :

  • le choix des navires a été imposé par L’État, actionnaire en son temps, au bénéfice des chantiers navals français ;
  • des manoeuvres capitalistiques ont nui à la bonne marche de la compagnie ;
  • ces deux facteurs se conjuguaient avec une forte instabilité des relations sociales, au point que suivant certains observateurs la « culture de la grève » était une des caractéristiques de la compagnie.

Cette triple conjonction n’a cependant pas touché la Méridionale (CMN) parfaitement opérationnelle.

QUESTION 4 : QUE CONCLURE ? 

            1 – Sur les OSP

Les OSP ont vocation à compenser le service jugé nécessaire par la CTC et en conséquence à diminuer le montant de la compensation versée.

À contrario elles occasionnent des difficultés pour les transporteurs puisqu’il faut que les candidats potentiels disposent des capacités passagers et fret adaptées et modulables pour y répondre, en tenant compte de l’offre éventuelle des autres compagnies.

Si l’on considère qu’il convient de prendre en compte la différence de volume (passagers et fret) entre la saison estivale et le reste de l’année, l’exercice devient encore plus difficile pour les transporteurs qui ne disposent pas de possibilité d’adaptation : autres lignes par exemple.

Inutile de mentionner que cela impliquera une rationalisation budgétaire pour les compagnies avec d’importantes conséquences sociales.

C’est donc la réalité économique qui commandera l’engagement d’un transporteur avec les OSP.

2 – Sur la DSP

Dès lors que les OSP aboutiraient à faire le constat d’une offre insuffisante du service de desserte « passagers » et « fret » sur la destination choisie, la CTC serait en droit de conclure une DSP sur une période assez longue pour que le ou les transporteur(s) candidat(s) à cette DSP puissent avoir de la visibilité économique pour amortir leur investissement.

Et le problème se complique plus encore depuis la décision du Conseil d’État (CE) du 13 juillet 2012[6].

Le CE a jugé que le droit de l’UE applicable aux contrats de desserte maritime de cabotage permettait d’abord la conclusion d’une DSP « ligne par ligne » ou « trajet par trajet » pour toute l’année et qu’ensuite la distinction des périodes creuses du reste de l’année n’avait pas lieu d’être.

Il conviendrait donc que la DSP s’applique ligne par ligne, une fois constatée, toujours ligne par ligne, que les OSP et les transporteurs candidats ne sont pas en mesure de desservir la ligne en cause, le constat étant fait sur la base des 7 critères énoncés dans les développements relatifs aux OSP.

            3 – In fine

Il faut retenir tout d’abord que la DSP rajoute des contraintes par rapport à celles qu’instaurent les OSP et que le montant de la compensation à verser par la CTC est plus important que pour les OSP.

Face à cet imbroglio économique, juridique avec de potentielles et graves conséquences sociales, le nouvel exécutif avance avec prudence comme le montre le rapport n° 32 qui sera présenté devant l’Assemblée de Corse le 25 février 2016, consultable au lien suivant : (http://www.corse.fr/Seance-publique-de-l-Assemblee-de-Corse-du-25-fevrier-2016_a5118.html).

Nous y reviendrons en son temps.

Roger Micheli

[1] Personne morale de droit public : État, région, communes, communautés de communes,etc.

[2] Délégataire : société publique ou privée qui assure le service (ex-SNCM pour le maritime et consortium Air Corsica Air France pour l’aérien)

[3] Substantiellement : rémunération de nature à équilibrer le résultat financier du délégataire, mais ne permettant pas la garantie totale de l’équilibre financier du délégataire.

[4] CE, 30 juin 1999, SMITOM, n° 198147

[5] CE, 7 novembre 2008, Département de la Vendée, n° 291794

[6] CE, 13 juillet 2012, Compagnie méridionale de navigation, Société nationale corse méditerranée, Requêtes Nos 355616, 355622, 358396.

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