TRIBUNE LIBRE : PRÉCISIONS SUR LA NOTION DE RÉSIDENT

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I – INTRODUCTION

La décision KLAUS KONLE contre REPUBLIK ÖSTERREICH que vous évoquez dans votre billet relatif à la notion de résident est très intéressante car elle traite de la liberté d’établissement des citoyens européens au sein du territoire de l’Union Européenne et des moyens de la limiter.

Au travers de la présente contribution, je réponds à votre appel et formule de nouvelles pistes de recherche.

Rentrons donc dans le vif du sujet, c’est à dire l’examen de la l’arrêt consultable à l’adresse suivante :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:61997CJ0302

II – SYNTHÈSE DE L’ARRÊT

Les arrêts de la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) sont connus comme faisant partis des décisions juridiques longues et techniques. Pour éviter de s’y perdre, je m’attacherai à en présenter une synthèse, en faisant ressortir les points qui nous intéressent.

En l’espèce était mise en cause une législation du land du Tyrol relative à la matière foncière, par M. KONLE devant la cour de justice autrichienne.

            1 – Quel était le problème pour M. KONLE ?

Ce dernier avait pu acquérir lors d’une vente aux enchères un bien immobilier. Cependant la vente n’était valable que sous réserve que ce dernier obtienne l’autorisation préalable requise par la législation, autorisation délivrée par l’administration.

Après s’être vu opposer un refus de la part de l’administration, et après différents recours, il introduit une action par devant la Cour de justice autrichienne, pour une violation des dispositions du droit communautaire par la législation du Land Tyrol.

Etant donné la complexité de l’affaire la cour de justice autrichienne, posa plusieurs questions préjudicielles à la CJUE (cette procédure permet aux cours des Etats membres de poser des questions sur l’interprétation des textes européens, et sur la compatibilité des normes nationales avec ceux-ci).

La question posée par la cour autrichienne à la CJUE était la suivant : la législation du Land Tyrol porte t-elle atteinte au dispositions du droit communautaire en ce qu’elle viole

-les articles 18 (interdiction de mesure discriminatoire),

-49 (liberté d’établissement)

-et 63 TFUE ( libre circulation des capitaux) du TFUE[1] ?

Avant de reprendre la décision rendue par la CJUE, il est nécessaire de rappeler qu’étaient ici mises en cause deux législations du Land Tyrol. La première de 1993, et la seconde de 1996 qui la remplaçait.

L’une comme l’autre (même si elles présentent des différences significatives) avaient dans l’esprit de limiter le nombre de résidences secondaires dans le Land Tyrol. La législation de 1993 bénéficiait d’une dérogation de l’UE[2] après des négociations pour l’adhésion de l’Autriche le 1er janvier 1995. Ce qui signifie que quand bien même la législation de 1993 porterait atteinte aux dispositions européenne, elle continuerait à s’appliquer pour une durée de 5 ans à compter de l’adhésion (comme quoi si on négocie bien on peut obtenir beaucoup de choses et même violer le droit européen au cas d’espèce).

Voyons maintenant rapidement comment les législations du Land Tyrol, procédaient pour limiter le nombre de résidence secondaire :

– La législation de 1993 soumet les étrangers voulant obtenir un bien immobilier sur le territoire du Land Tyrol à l’obtention d’une autorisation préalable, ne pouvant être acquise qu’après avoir prouvé que l’acquisition du bien ne permettrait pas l’établissement d’une résidence secondaire.

– La législation de 1996 est similaire quant à la méthode, hormis le fait que l’autorisation préalable est également demandée aux ressortissants nationaux.

  1. KONLE avait été confronté à la législation de 1993, mais les circonstances de l’affaire ont fait que la CJUE a répondu sur la compatibilité des législations tant de 1993 que de 1996 avec le droit de l’UE. Pour notre raisonnement, c’est surtout la législation de 1996 qui nous intéresse.

2 – La réponse de la CJUE

La législation de 1993 qui impose l’obtention d’une autorisation préalable aux seuls étrangers, est sans discussion, qualifiée à l’encontre des ressortissants des autres Etats membres, de restriction discriminatoire aux mouvements de capitaux et à la liberté d’établissement entre les Etats membres. Cependant comme la législation bénéficie d’une dérogation, elle est déclarée conforme au droit européen.

La législation de 1996 constitue également une mesure discriminatoire restreignant la libre circulation des capitaux et la liberté d’établissement, portant atteintes aux dispositions du droit européen.

De plus selon la CJUE elle n’est pas justifié par « un objectif d’aménagement du territoire tel que le maintien, dans l’intérêt général, d’une population permanente et d’une activité économique autonome par rapport au secteur touristique dans certaines régions, la mesure restrictive que constitue une telle exigence ne peut être admise que si elle n’est pas appliquée de manière discriminatoire et si d’autre procédures moins contraignantes ne permettent pas de parvenir au même résultat »(point 40).

L’Autriche tente d’assimiler la législation de 1996 à la législation de 1993 pour qu’elle soit déclarée conforme au droit européen. Pour être plus clair, elle tente d’inscrire la législation de 1996 dans la continuité de celle de 1993, afin de pouvoir lui faire bénéficier de la dérogation de 5 ans négociée lors de l’adhésion de l’Autriche à l’UE, repoussant de nouveau le délai de 5 ans

Si la vocation des deux législations est effectivement similaire, la CJUE considère que la législation de 1996 ne peut en aucun cas être assimilée à la législation de 1993, et donc bénéficier de la dérogation qui lui est accordée. (On peut penser que la CJUE cherche à contourner l’engagement pris par l’UE avec l’Autriche).

NB : je confonds ici volontairement les principe de liberté d’établissement et de libre circulation des capitaux, qui sont des notions complexe à distinguer tant elles sont dépendantes l’une de l’autre, alors même qu’elles ont des fondements différents (article 49 et 63 du TFUE). Mais cela n’a pas d’incidence pour l’approche menée sur la notion de résident, qui porte surtout sur les notions de discrimination et de la possibilité de mettre en place des mesures moins contraignantes.

III – LES DIFFICULTÉS D’INTERPRÉTATION

Nous avons compris que pour la notion de résident il est bien plus intéressant de s’arrêter sur la législation de 1996, que sur celle de 1993. Rappelons que cette dernière n’a put être appliquée qu’à la suite de négociation, lors de l’adhésion de l’Autriche à l’UE, mais qui n’aurait jamais pu entrer en vigueur, au regard de son caractère discriminatoire.

Concernant la législation de 1996, il lui est reproché que la mise en œuvre d’une procédure d’autorisation préalable, constitue une restriction à la libre circulation des capitaux, ainsi qu’une mesure discriminatoire.

Cependant selon la CJUE, une telle mesure pourrait tout de même être mise en œuvre si :

« l’Etat membre peut justifier son exigence d’une autorisation préalable en invoquant un objectif d’aménagement du territoire tel que le maintien, dans l’intérêt général, d’une population permanente et d’une activité économique autonome par rapport au secteur touristique dans certaines régions, la mesure restrictive que constitue une telle exigence ne peut être admise que si elle n’est pas appliquée de manière discriminatoire et si d’autre procédures moins contraignante ne permettent pas de parvenir au même résultat » (point 40 de la décision).

Les deux points à développer ici sont donc la notion de discrimination (1) et la possibilité de mettre en place des mesures moins contraignantes (2).

            1 – La notion de discrimination

Avant de comprendre pourquoi l’exigence d’une autorisation préalable est considérée comme discriminatoire, encore faut-il rapidement présenter la notion de discrimination.

Qu’est ce que la discrimination du point de vue de l’Europe ?

Le droit de la non discrimination interdit que « des personnes ou groupes de personnes placés dans une situation identique soient traités différemment », ou « soient traités de manière identique dans une situation différente ».[3]

La notion de discrimination comprend deux composantes, la discrimination directe et la discrimination indirecte.

La discrimination directe [4] : elle se produit lorsque pour des raisons de race ou d’origine ethnique (mais aussi de sexe, d’orientation sexuelle, de handicap, d’âge, et de religion ou de conviction), une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable. En clair une personne est traitée moins favorablement qu’une autre dans la même situation. C’est le problème que présente la législation de 1993 du Land Tyrol, qui conditionne l’acquisition d’un bien immobilier, à l’obtention d’une autorisation préalable, seulement pour les ressortissants étrangers. Elle traite donc ces derniers de manière moins favorable que les ressortissants nationaux, alors que du point de vue de l’UE, ils sont dans la même situation : ce sont tous des ressortissants des Etats membres.

La discrimination indirecte [5] : une discrimination indirecte se produit lorsqu’une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes d’une race ou d’une origine ethnique donnée par rapport à d’autres personnes. Ce qui est sanctionné ici ce sont les effets discriminatoire d’une mesure non discriminatoire. C’est le problème qui se pose avec la législation du Land Tyrol de 1996 et c’est l’un des problèmes pouvant se poser pour la notion de résident.

Conséquence : pourquoi la législation du Land Tyrol de 1996 en ce qu’elle exige une procédure d’autorisation préalable (des nationaux comme des étrangers) présente t-elle le caractère d’une discrimination indirecte ?

Pour obtenir cette autorisation d’acquisition d’un bien immobilier, il est nécessaire en vertu de cette législation, que l’acquéreur rapporte la preuve qu’il n’établira pas, grâce à cette acquisition, une résidence secondaire. Mais comment rapporter une telle preuve ? C’est là tout le problème, il est quasiment impossible de rapporter cette preuve.

Le ressortissant va donc la rapporter du mieux qu’il le pourra. Ensuite l’appréciation de la validité de la preuve relèvera entièrement du pouvoir d’interprétation de l’administration qui délivre les autorisations préalables. Et la discrimination naît de ce trop large pouvoir d’appréciation, quasi-discrétionnaire, de l’administration.

En effet et comme il a été rapporté par la CJUE « les notes explicatives établies par l’administration du Land Tyrol sur l’article 25 de la législation de 1996, produite par le demandeur au principal et dont la république d’Autriche a admis l’importance qu’elles revêtent pour l’interprétation de la loi témoignent d’une intention d’utiliser les moyens d’appréciations qu’offre la procédure d’autorisation pour soumettre les demandes émanant des étrangers,…., à un contrôle plus approfondi que celles provenant des ressortissants autrichiens » ( point 41) .

En clair, le fait que l’administration ait la possibilité et la volonté d’utiliser son large pouvoir d’appréciation, du fait de la difficulté de rapporter la preuve, pour soumettre les étrangers à des contrôles plus strictes qu’aux nationaux, constitue une mesure indirectement discriminatoire.

C’est cette même discrimination indirecte qui pourrait être reproché à un statut de résident. Nous le verrons par la suite.

            2 – La possibilité de mettre en place des mesures moins contraignantes

C’est la seconde condition pour qu’une mesure telle que l’exigence d’une autorisation préalable à l’acquisition d’un bien immobilier soit justifiée.

Et c’est en fait le critère de nécessité de la mesure. La mesure sera justifiée si elle est strictement nécessaire, c’est-à-dire s’il n’est pas possible de mettre en place des mesures moins contraignantes pour les ressortissants, qui parviendraient au même but.

Exemple : pour lutter contre l’alcoolémie au volant, on ne va pas interdire toutes les ventes de voiture et de cyclomoteurs. On va plutôt instaurer des taux d’alcoolémie à respecter et des contrôles de police pour sanctionner le non respect de ces obligations. (c’est la notion de proportionnalité de la mesure)

Dans sa décision la CJUE reproche à la législation du Land Tyrol (points 36, 44 et 47) ce « manque de nécessité ».

En effet selon la CJUE, une mesure moins contraignante serait envisageable.

La procédure d’autorisation préalable oblige la personne voulant acquérir un bien immobilier à déposer tout d’abord une demande à l’administration (justifiant qu’elle remplit toutes les conditions demandées), qui devra ensuite étudier la demande avant de pouvoir y répondre. N’oublions pas qu’il faut également selon cette législation rapporter la preuve que l’acquisition ne servira pas à l’établissement d’une résidence secondaire, ce qui complique largement la procédure.

La CJUE affirme qu’une procédure de déclaration préalable, avec un contrôle a posteriori, permettrait d’arriver au même but, tout en étant moins contraignant. En effet le mécanisme d’une déclaration préalable permettrait dans ce cas ci, par exemple, de simplement délivrer à l’administration l’ensemble des documents demandés, ainsi que la déclaration que l’acquisition ne servira pas à la création d’une résidence secondaire.

Mais qu’est ce qui empêcherait la fausse déclaration ?

Tout simplement la mise en place d’un contrôle a posteriori du respect de la dite déclaration. C’est ce que relève la CJUE au point 47. Ainsi par exemple le non respect de la déclaration, et l’on pense bien sur à la création d’une résidence secondaire, entraînerait différentes sanctions : amende forfaitaire, décision de régularisation de la situation sous peine de mise en vente forcée, nullité de la vente avec dommages et intérêts…..

IV – PISTES POUR LE CONTOURNEMENT DES CES ÉCUEILS DANS LE CADRE D’UN STATUT DE RÉSIDENT

Comme on vient de le voir la CJUE offre la possibilité pour l’Etat de justifier l’exigence d’une mesure, d’une procédure préalable à l’acquisition d’un bien immobilier « en invoquant un objectif d’aménagement du territoire tel que le maintien, dans l’intérêt général, d’une population permanente et d’une activité économique autonome par rapport au secteur touristique dans certaines régions, la mesure restrictive que constitue une telle exigence ne peut être admise que si elle n’est pas appliquée de manière discriminatoire et si d’autres procédures moins contraignante ne permettent pas de parvenir au même résultat . »

            1 – Un statut de résident compatible avec le droit européen

Partons du principe qu’un statut de résident serait accordé à toute personne ayant résidé, sans interruption, sur le territoire insulaire, durant un certains nombre d’année. Ce qui permettrait dès lors l’acquisition d’un bien immobilier.

a – Le critère de la discrimination

Etant appliquée à tous sans aucune distinction, la mesure ne pourrait être qualifiée de directement discriminatoire. En effet le statut de résident serait accordé sans aucune considération d’origine, de sexe, de conviction, de religion…. mais seulement en vertu de la justification d’un certains nombre d’année de résidence sur l’île (on peut notamment penser qu’un bail à location serait de nature à justifier une résidence). On peut dès lors écarter la possibilité que la mesure apparaisse comme une discrimination directe.

En revanche une discrimination indirecte pourrait être décelée !

En effet la mesure parait neutre, cependant elle pourrait apparaître comme favorable à toutes les personnes résidant déjà sur le territoire insulaire. Toute les personnes pouvant déjà justifier d’une résidence assez longue, auraient la possibilité d’acquérir des biens immobiliers, et d’aucuns diraient que cela leur est largement favorable. Une discrimination indirecte pourrait donc être relevée.

Je pense à deux solutions pour y remédier :

Appliquer le statut de résident à tous les ressortissants sans aucune rétroactivité. Cela veut dire que toutes les personnes vivant pourtant déjà sur l’île devront attendre encore le nombre d’années fixé, pour obtenir le statut de résident. (« on recommence tout à zéro »). Cela permettrait certainement de contourner le problème de la discrimination indirecte. Mais une telle solution, on le comprend bien, pourrait poser de nombreux problèmes.

Accorder le statut de résident, à tous ceux ayant déjà résidé le nombre d’année suffisant sur l’île, en tentant de le justifier à travers la notion de discrimination. En effet si le principe de non discrimination peut poser problème à l’établissement d’un statut de résident, il ne faut pas oublier qu’il peut également être utilisé du point de vue contraire : appliquer exactement le même statut aux personnes résidant déjà depuis un certains temps en Corse, et à ceux voulant s’y installer ne provoquerait t’il pas également une discrimination ?

Comme on l’a vu le principe de non discrimination entraine deux choses : à situation égale traitement égal, à situation différente traitement différent.

Mais ne peut-on pas considérer que la situation des personnes résidant en Corse est différente de ceux voulant y résider ?

Dans ce cas peut-on ou pas justifier le fait d’accorder plus facilement le statut de résidant aux personnes résidant déjà sur le territoire insulaire ?

Il faudra bien évidemment trouver le juste compromis, pour que du point de vue du principe de non discrimination, la situation ne soit ni trop défavorable aux personnes voulant résider en Corse ni pour ceux y résidant déjà. (Il n’est pas question d’octroyer un statut différent selon les personnes, seulement d’adoucir les conditions de son obtention dans certains cas).

b – Le critère de mesures moins contraignantes

Concernant ensuite la possibilité de mesures moins contraignantes, on a vu qu’une procédure de déclaration préalable était déjà préconisée par la CJUE dans la décision KONLE.

Certes les conditions d’obtention d’un statut de résident différeraient de l’obtention d’une autorisation préalable comme la législation du Land Tyrol le prévoit, mais la vocation reste la même, limiter la libre circulation des capitaux, et la liberté d’établissement. L’on peut alors procéder à un raisonnement analogue.

En quoi consisterait une déclaration préalable avec un contrôle a posteriori ?

Tout simplement par une procédure qui permettrait au ressortissant de délivrer à l’administration l’ensemble des justificatifs demandés, notamment ceux justifiant de sa résidence, et repartir avec un simple récépissé, et être alors doté du statut de résident

Le contrôle effectué à posteriori permettra à l’administration de contrôler, notamment lors de l’acquisition de biens immobiliers, le respect des différentes conditions d’obtention du statut de résident (on peut notamment penser qu’un ressortissant tente de frauder sur le nombre d’année de sa résidence par exemple). Si lors de ce contrôle l’administration relève un non respect des obligations fixées par le statut de résidence, alors différentes sanctions pourront être envisagées, notamment la nullité de la vente du bien immobilier.

            2 – Une charge de la preuve avantageuse

Rien de très important à relever ici, si ce n’est un point de procédure.

La charge de la preuve revient au demandeur, sauf bien évidemment si la loi en dispose autrement. Et comme on le voit dans la décision KONLE , c’est le requérant, et la CJUE, qui établissent la preuve de la possibilité de mise en œuvre, d’une procédure moins contraignante.

C’est-à-dire que si le statut de résident était accepté au niveau national (donc sa mise en œuvre), ce ne serait pas à l’administration de prouver la « nécessité de la mesure » mise en place, ce ne serait pas à l’administration de prouver qu’il n’y est pas la possibilité de mettre en œuvre une mesure moins contraignante, en cas de saisine de la CJUE.

V – CONCLUSION

On voit donc qu’en ce qui concerne les problèmes de mesures discriminatoire, et de possibilité de mettre en place des mesures moins contraignantes, des solutions sont envisageables, tout du moins des pistes de solutions existent.

Rappelons l’intérêt de résoudre de telles questions : la CJUE affirme qu’un Etat membre peut justifier son exigence, ici une déclaration préalable avec un contrôle a posteriori, « en invoquant un objectif d’aménagement du territoire tel que le maintient, dans l’intérêt général, d’une population permanente et d’une activité économique autonome par rapport au secteur touristiques dans certaines régions », du moment que cette mesure n’est ni discriminatoire, et qu’il n’y a pas de mesures moins contraignantes permettant de parvenir au même objectif.

Ce qui n’est finalement que l’application des exceptions formulées par les traités européens eux même : globalement, toutes les libertés, notamment de circulation, peuvent être limitées –pour des motifs d’intérêts généraux :

-elle des marchandises (art 36 du TFUE),

-des travailleurs (art 45 du TFUE),

-de la liberté d’établissement (art 52 du TFUE),

-et des capitaux (art 65 du TFUE)…

Cependant un autre problème reste entier, et mériterait une étude à part entière, celui des contours de la notion de territoire.

Posons seulement ici les jalons d’une possible recherche prochaine.

Il est dangereux de rapprocher sans faire attention, le cas du Land Tyrol et celui de la Corse.

En effet l’Autriche est un Etat Fédéral, et le Land Tyrol un Etat fédéré, alors que la France est un Etat central et que la Corse est une de ses entités administratives.

Cependant il est tout à fait possible d’admettre que la Land Tyrol a un territoire propre (sachant que classiquement le territoire est défini comme le lieu ou s’exerce l’autorité publique). Ce qui est bien plus dur à faire dans le cas de la Corse…..

Cependant les termes de la CJUE sont intéressants : « …au secteur touristique dans certaines régions… (Point 40) ».

L’emploi du terme « régions », plutôt que celui d’Etat, ou territoire national, peut être intéressant.

Voici donc une première piste pour une future étude sur la notion de territoire, qui devra nécessairement être lié à une recherche sur la notion de population, la CJUE affirmant  « …le maintient, dans l’intérêt général, d’une population permanente… » (Point 40).

Mais qu’est ce qu’une population permanente ?

Stefanu Cardi 

[1] TFUE : Traité de Fonctionnement de l’Union Européenne

[2] UE : Union Européenne

[3] Hoogendijk c. Pays bas n°58641/00, CourEDH, 6 janvier 2005.

[4]  Article 2§2 a) directive UE relative à l’égalité raciale.

[5]  Article 2§2 b) directive UE relative à l’égalité raciale.

 

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